Volltext der Entscheidung
Nachschlagewerk: ja BGHZ: ja
DRiG § 26
Der Nachprüfung durch die Richter-Dienstgerichte unterliegen auch solche Maßnahmen der Dienstaufsicht gegen einen Richter, die seine nicht-richterliche dienstliche Tätigkeit oder sein außerdienstliches Verhalten betreffen.
Die Dienstaufsicht über Richter liegt in der Ministerial-instanz allein in der Hand des Ministers oder in der seines "Vertreters im Amt”.
BGH, TTrt.v. 11. Februar 1969 - RiZ (R) 5/68 - Hess.Dienstgerichtshof für Richter beim OLG Frankfurt (Main)
Hess.Dienstgericht für Richter beim LG Frankfurt (Main)
BUNDESGERICHTSHOF
IM NAMEN DES VOLKES
RiZ (R) 5/68 URTEIL
in dem Prüfungsverfahren
des Amtsgerichtsrats Hans
Antragstellers,
gegen
das Land Hessen, Minister der Justiz,
vertreten durch den Hessischen
Antragsgegner,
wegen Anfechtung von Maßnahmen der Dienstaufsicht
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Der Bundesgerichtshof, Dienstgericht des Bundes, hat ohne mündliche Verhandlung am'11. Februar 1969 unter Mitwirkung der Senatspräsidenten Dr. Baldus und Dr.Augustin sowie der Bundesrichter Dr. Kreft, Meyer und Mormann
für Recht erkannt:
Auf die Revision des Antragstellers werden das Urteil des Hessischen Dienstgerichtshofs für Richter bei dem Oberlandesgericht Frankfurt (Main) vom 17. Januar 1968 aufgehoben und das Urteil des Hessischen Dienstgerichts für Richter beim Landgericht Frankfurt am Main vom 11. November 1966 abgeändert:
Es wird festgestellt, daß die Vorladung des Antragstellers zu einem Gespräch im Justizministerium in Wiesbaden zu dem 15. April 1966 und die Vorhalte bei diesem Gespräch unzulässig waren.
Die Kosten des Verfahrens werden dem Land Hessen auferlegt.
Von Rechts wegen
Tatbestand:
Der Antragsteller ist Amtsgerichtsrat beim Amtsgericht Höchst/Odenwald. Als der Landrat des Landkreises Erbach zu Beginn des Jahres 1966 die Bevölkerung des Kreises zu einer Spende (Ankauf von Bausteinen) für den Bau eines Krankenhauses und Altenwohnheims aufrief, wandte der
Antragsteller sich, mit einem Schreiben vom 1. Februar 1966 an die Mitglieder des Kreisausschusses und machte Bedenken dagegen geltend, daß staatliche Stellen zur Erfüllung ihrer Aufgaben Spendenaufrufe an die Bevölkerung erließen. Dabei wies der Antragsteller einleitend darauf hin, daß er "als Kreisbürger, der einerseits als Richter eine gewisse Unabhängigkeit besitze, sich andererseits allein von seinem Verantwortungsbewußtsein für das Ganze leiten läßt" Stellung nehme. Dieses Schreiben versandte er in Abschrift an folgende von ihm am Ende seines Schreibens aufgeführt ei Personen und Stellen:
Die Mitglieder des Kreistages Erbach,
den Hessischen Ministerpräsidenten,
den Hessischen Minister des Innern,
die Industrievereinigung des Kreises Erbach,
den Hessischen Rundfunk,
die Frankfurter Allgemeine Zeitung,
das Darmstädter Echo,
das Darmstädter Tageblatt.
Sowohl der Hessische Minister des Innern als auch der landrat des Kreises Erbach leiteten Ablichtungen des Schreibens dem Hessischen Minister der Justiz zur Kenntnisnahme zu. Hierauf wurde der Antragsteller am 30. März 1966 fernmündlich zu einer Rücksprache für den 15* April 1966 nach Wiesbaden ins Ministerium gebeten. Auf entsprechende Anfrage wurde ihm bestätigt, daß sein Erscheinen am 15* April 1966 aus dienstlichen Gründen erforderlich sei.
Die Unterredung fand an dem vorgesehenen Tage zwischen dem vom Justizminister beauftragten damaligen Ministerialrat R^m^ und dem Antragsteller statt. Ministerialrat RflHHV wies zu Beginn der Unterredung darauf hin, daß es sich nicht
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darum handele, dem Antragsteller Vorhaltungen wegen des Schreibens vom 1. Februar 1966 zu machen oder sein Recht auf freie Meinungsäußerung in Frage zu stellen. Nach Erörterung des dem Schreiben zugrunde liegenden Sachverhalts fragte Ministerialrat Rudolph den Antragsteller,
ob es glücklich gewesen sei, daß der Antragsteller in dem fraglichen Schreiben seine Stellung als Richter betont habe,
ob es geschickt gewesen sei, in dem von ihm als Bürger an öffentliche Stellen gerichteten Schreiben die in Bezug auf seine richterliche Unabhängigkeit gewählte Formulierung zu gebrauchen bzw. überhaupt auf seine richterliche Unabhängigkeit anzuspielen und
ob es nicht passender gewesen wäre, den seinem Schreiben angefügten "Verteiler”, wie er von den in der Justiz hinlänglich bekannten querulatorischen Beschwerdeführern gern gebraucht werde, wegzulassen.
Nach dieser Unterredung bat der Antragsteller den Hessischen Minister der Justiz schriftlich unter Hinweis auf § 26 DRiG, Art. 19 Abs. 4 GG und Art. 131 HessTerwG, . ihm als abschließendes Ergebnis der Aussprache mitzuteilen, was an dem Brief zu einem dienstlichen Vorhalt Veranlassung gegeben habe. Der Hessische Minister der Justiz teilte daraufhin dem Antragsteller unter dem 23. April 19^6 mit: Das Gespräch vom 15- April 1966 habe nicht dazu dienen sollen und habe auch nicht dazu gedient, ihm Vorhaltungen zu machen. Das Gespräch, in dessen Vordergrund die Frage
gestanden habe, ob es glücklich gewesen sei, seine Stellung als Richter in dem Schreiben vom 1. Februar 1966 zu betonen, habe weder seine richterliche Unabhängigkeit noch sein Recht auf freie Meinungsäußerung berührt.
Hierauf erwiderte der Antragsteller mit Schreiben vom 21. Mai 1966: Er teile die Auffassung des Ministers nicht.
Ein objektiver Anlaß für das Eingreifen der Dienstaufsicht habe nicht Vorgelegen, da er keine Pflichtverletzung begangen habe; er fühle seine richterliche Unabhängigkeit und sein Recht auf Meinungsfreiheit angetastet.
Der Hessische Minister der Justiz wiederholte in seinem Schreiben vom 7. Juni 1966, daß das Gespräch am 15* April 1966 nicht dazu gedient habe, dem Antragsteller Vorhaltungen zu machen.
Alsdann bat der Antragsteller mit seinem beim Landgericht Frankfurt (Hain) am 31- August 1966 eingegangenen Antrag um "Durchführung des Dienstgerichtsverfahrens nach § 26 Abs. 3 des Richtergesetzes". Zur Begründung hat er geltend gemacht: Seine Vorladung und die bei der Unterredung am 15* April 1966 ihm gegenüber ausgesprochenen Vorhaltungen stellten einen unzulässigen Eingriff in seine richterliche Unabhängigkeit dar und bedeuteten eine Verletzung des Grundrechts der freien Meinungsäußerung. Diese Maßnahmen seien dazu bestimmt gewesen, ihn einzuschüchtern und zu. veranlassen, künftig bei ähnlichen Anlässen Zurückhaltung zu üben.
Vor dem Hessischen Dienstgericht für Richter hat der Antragsteller dementsprechend beantragt,
festzustellen, daß die Vorladung zu dem 15» April 1966 und die - im einzelnen aufgeführten - Vorhaltungen bei diesem Gespräch unzulässig waren.
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Der Antragsgegner hat gebeten, den Antrag zurückzuweisen. Diesem Antrag hat das Hessische Dienstgericht für Richter entsprochen.
Der Hessische Dienstgerichtshof für Richter hat die Berufung des Antragstellers zurückgewiesen.
Mit seiner vom Berufungsgericht zugelassenen Revision verfolgt der Antragsteller seinen in den Vorinstanzen gestellten Antrag weiter. Der Antragsgegner bittet um Zurückweisung des Rechtsmittels.
Ent s che idung sgr unde:
I.
Zutreffend hat der Hessische Dienstgerichtshof für Richter die Zulässigkeit des Prüfungsverfahrens trotz Pehlens eines förmlichen Vorverfahrens bejaht. Denn jedenfalls ist dem Erfordernis des Vorverfahrens hier dadurch genügt, daß der das Land Hessen in diesem Verfahren vertretende Hessische Minister der Justiz, der über einen etwa erforderlichen und eingelegten Widerspruch zu entscheiden gehabt hätte, sich sachlich auf den Antrag des Antragstellers eingelassen und dessen Zurückweisung beantragt hat (BVerwGE 15, 506, 310). Da die vom Antragsteller angegriffenen Maßnahmen eine Rechtsmittelbelehrung nicht enthalten, ist die Anfechtung seitens des Antragstellers auch rechtzeitig erfolgt (§ 58 VwGO).
II.
Das Berufungsgericht hat seine Entscheidung im wesentlichen mit folgenden Erwägungen begründet:
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Die an den Antragsteller gerichtete Aufforderung zu einer Rücksprache und die Durchführung cer Unterredung vom 15. April 1966 selbst stellten zwar Maßnahmen der Dienstaufsicht im Sinne des § 26 Abs. 3 DRiG dar; sie enthielten jedoch keinen Eingriff in die richterliche Unabhängigkeit des Antragstellers. Dieser habe sein Schreiben vom 1. Februar 1966 nicht in seiner amtlichen Eigenschaft als Richter verfaßt und abgesandt. Vielmehr habe dieses Schreiben, das lediglich eine rein private Meinungsäußerung des Antragstellers enthalte, keinerlei Beziehung zu seiner richterlichen Tätigkeit. Daraus folge, daß die Maßnahmen des Antragsgegners, zu denen das vorerwähnte Schreiben Anlaß gegeben habe, nicht geeignet gewesen seien, die richterliche Unabhängigkeit des Antragstellers unmittelbar oder mittelbar zu beeinträchtigen. Die vom Antragsteller vorgetragene Auffassung, zur Wahrung der richterlichen Unabhängigkeit müsse der Richter persönlich von allen Einwirkungen freigehalten werden, sofern er sich im Rahmen des Gesetzes halte und die Würde seines Amtes wahre, verkenne das Wesen der richterlichen Unabhängigkeit und würde ein Standesprivileg schaffen, dem jede innere Berechtigung fehle. So sehr der Richter sich jeder Einflußnahme auf die Ausübung des ihm anvertrauten Amtes widersetzen müsse, weil er die richterliche Entscheidung allein zu treffen habe, so wenig könne die in der verfassungsrechtlichen Teilung der Gewalten verankerte richterliche Unabhängigkeit über ihren Zweck hinaus der Person des Richters Sonderrechte für alle Lebensbereiche verschaffen. Ob die Maßnahmen des Antragsgegners einen Eingriff in das Grundrecht der freien Meinungsäußerung des Antragstellers darstellten, bedürfe hier keiner Entscheidung.
Denn die Prüfungsbefugnis des Dienstgerichts im Rahmen des Verfahrens nach § 50 Nr. 4 f HessRiG und § 26 Abs. 3 DR1G sei allein auf die hier zu verneinende Präge beschränkt,
ob durch Maßnahmen der Dienstaufsicht die richterliche Unabhängigkeit verletzt worden sei.
III.
Die Revision muß im Ergebnis Erfolg haben.
1. Die Auffassung des Berufungsgerichts hätte zur Folge, daß die Maßnahmen der Dienstaufsicht von den Richterdienstgerichten nur in einem engen Bereich auf Zulässigkeit und sachliche Berechtigung nachgeprüft werden könnten; sie begegnet durchgreifenden Bedenken. Insbesondere kann das Dienstgericht des Bundes nicht anerkennen, daß eine umfassendere Nachprüfung zu einem Standesprivileg für Richter führen würde.
Für den Bereich der riehterlichen Tätigkeit hat das Dienstgericht des Bundes schon wiederholt und im einzelnen ausgeführt, aus Sinn und Zweck des Deutschen Richtergesetzes und dem Zusammenhang seiner Vorschriften ergebe sich, daß § 26 DRiG- den Dienstgerichten eine umfassende Prüfungsbefugnis eingeräumt habe, daß somit jede die richterliche Tätigkeit betreffende Maßnahme der Dienstaufsicht der gerichtlichen Nachprüfung unterworfen worden sei. Erst der Umfang der Nachprüfung richte sich nach der Art der richterlichen Tätigkeit. Wenn die angefochtene Maßnahme zu den zulässigen Mitteln der Dienstaufsicht (§26 Abs. 2 DRiG) gehöre und die Tätigkeit, auf die sie sich bezieht, als zu dem äußeren Ordnungsbereich gehörig überhaupt der - beschränkten - Dienstaufsicht zugänglich sei, habe das Dienstgericht auch zu prüfen, ob die Maßnahme sachlich gerechtfertigt sei. Denn eine die richterliche Tätigkeit betreffende Maßnahme der Dienstaufsicht berühre grundsätzlich auch die riehter-
liehe Unabhängigkeit und werde vom Gesetz nur ausnahmsweise dann als mit dieser vereinbar angesehen, wenn sie sich im Rahmen des § 26 Abs. 2 DRiG halte und sachlich nicht zu beanstanden sei (vgl. BGHZ 42, 163; 47, 275; 51, 280).
Nun sind zwar im vorliegenden Pall die vom Antragsteller beanstandeten Maßnahmen der Dienstaufsicht nicht durch dessen richterliche Tätigkeit veranlaßt worden. Aus diesem Grunde sind sie aber nicht der dienstgerichtlichen Nachprüfung entzogen. Vielmehr muß eine sachgerechte und entscheidend auf den Gesetzeszweck abstellende Auslegung zu dem Ergebnis führen, daß auch Maßnahmen der Dienstaufsicht gegen einen Richter, die nicht seine richterliche Tätigkeit als solche, vielmehr sein außerdienstliches Verhalten oder gegebenenfalls seine nichtrichterliche dienstliche Tätigkeit betreffen, der Nachprüfung durch die Richterdienstgerichte unterliegen. Die oben angeführten Entscheidungen des Dienstgerichts des Bundes haben diese Befugnis nicht etwa stillschweigend verneint. Da es sich stets nur um Fälle handelte, in denen die angefochtenen Maßnahmen der Dienstaufsicht durch die richterliche Tätigkeit veranlaßt waren, bestand kein Grund zu weitergehender Prüfung, so daß den Entscheidungen keine Beschränkung im Sinne der Vorinstanz entnommen werden darf.
Der Versuch, die gerichtliche Nachprüfung überhaupt auszuschließen, müßte schon aus verfassungsrechtlichen Gründen scheitern. Ein Richter, gegen den Maßnahmen ebr Dienstaufsicht getroffen werden, wird auch dann, wenn sie nicht seine richterliche Tätigkeit zu dem Gegenstand haben, in seiner durch seine Berufung in das Richterverhältnis begründeten Rechtsstellung und damit in seinen "Rechten" im Sinne
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des Art. 19 Abs. 4 GG betroffen, sofern diese Maßnahmen unzulässig oder sachlich unbegründet sind (vgl. dazu BVerfG DVB1 1965, 77/78). Angesichts der Rechtsweggaran-tie des Art. 19 Abs. 4 GG können daher auch Maßnahmen gegen einen Richter, die nur ein Unwerturteil über sein Verhalten außerhalb der richterlichen Tätigkeit enthalten, der gerichtlichen Nachprüfung nicht entzogen werden.
Für den Bereich des Beamtenrechts ist bereits in diesem Sinne entschieden worden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (u.a. BVerwGE 13, 150) und des - früheren - Bundesdisziplinarhofes (BUHE 6, 13;
DVB1 1965, 651/53) sind auch mißbilligende Äußerungen eines Dienstvorgesetzten gegen einen Beamten, obwohl sie nicht zu den Dissiplinarstrafen (seit der Neuordnung des Bundesdisziplinarrechts durch Gesetz vom 20. Juli 1967, BGBl I 725: Disziplinarmaßnahnen) im Sinne des Diszipli-narrechts gehören (§ 5 Abs. 3 BDO a.F., § 5 Abs. 2 BDO n.P.) der gerichtlichen Nachprüfung unterworfen. Fraglich war nur,welchem Gericht diese Aufgabe obliegt. Daß diese Zuständigkeitsfrage trotz des Wortlauts des § 119 Abs. 1 BDO a.P. (= § 130 Abs. 1 BDO n.P.), der die ausschließliche Zuständigkeit der Disziplinargerichte nur "für die Entscheidung in förmlichen Disziplinarverfahren und für die richterliche Nachprüfung der auf Grund dieses Gesetzes ergehenden Anordnungen und Entscheidungen der Dienstvorgesetzten" normiert, zugunsten eben dieser Disziplinargerichte entschieden wurde, ist für die Grundsatzfrage ohne Bedeutung.
Sind aber die vom Antragsteller angefochtenen Maßnahmen der Dienstaufsicht ohne Beschränkung gerichtlich nachprüfbar, so kann nur noch offen sein, ob diese Aufgabe den Richterdienstgerichten obliegt. Das Dienstgericht
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des Bundes kommt zu dem Ergebnis, daß sie ausschließlich nach Maßgabe der §§ 26, 62 Abs. 1 hr. 4 e, 67 Abs. 4 DRiG zuständig sind. Die gegenteilige Auffassung müßte zu einer mit schwierigen Abgrenzungsfragen belasteten Aufsplitterung der Zuständigkeiten führen. Baß der Gesetzgeber solche Aufsplitterung nicht gewollt hat, ist sicher. Wohl trifft der Wortlaut des § 26 BRiG keine unmittelbare Entscheidung. Immerhin darf nicht übersehen werden, daß § 26 BRiG in den ersten beiden Absätzen die Grenzen der Bienstaufsicht den Richtern gegenüber festlegt, ohne dabei ausdrücklich zwischen BienstaufSichtsmaßnahmen, die durch eine richterliche Tätigkeit, und solchen, die auf andere Weise ausgelöst werden, zu unterscheiden. Das berechtigt zu der - dem Ergebnis nach allein sinnvollen -Annahme, daß durch § 26 BRiG die Maßnahmen der Dienstaufsicht insgesamt erfaßt werden. Dazu steht nicht in Widerspruch, daß das Gesetz für fest umschriebene Sachverhalte (z.B. Besoldungsfragen) einen anderen Rechtsweg besonders vorschreibt (vgl. BGHZ 46, 66).
Auch daraus, daß nach § 26 Abs. 3 DRiG die Behauptung einer Beeinträchtigung der ’'Unabhängigkeit11 des Richters Voraussetzung für die Anrufung der Dienstgerichte ist, kann nichts anderes hergeleitet werden. Die Rechtsentwick-lung hatte den Begriff der Unabhängigkeit bis zu dem Inkrafttreten der Richtergesetze noch nicht eindeutig festgelegt, insbesondere den Grad der Unabhängigkeit für die verschie-denen Bereiche noch nicht näher bestimmt. Da das Gesetz angesichts der Rechtsv/eggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG keinen lückenhaften Rechtsschutz gewollt haben kann, liegt es nahe, den Begriff hinsichtlich der dem Richter durch § 26 Abs. 3 DRiG eingeräumten Klagbefugnis im weitesten Sinne zu verstehen, indem davon ausgegangen wird, daß unzulässige
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oder ungerechtfertigte Maßnahmen der Dienstaufsicht, auch wenn sie nicht durch die richterliche Tätigkeit des Betroffenen ausgelöst werden, den Richter'jedenfalls in seiner persönlichen Unabhängigkeit beeinträchtigen.
Nach allem unterliegen die vom Antragsteller beanstandeten Maßnahmen der Nachprüfung durch die Richterdienstgerichte.
Ihrem sachlichen Gehalt nach waren die Prägen, die bei der Rücksprache am 15* April 1966 an den Antragsteller gerichtet wurden, Vorhalte, die ein Unwerturteil enthielten. Ministerialrat Rudolph hatte zwar förmlich darauf hingewiesen, daß es sich nicht darum handle, dem Antragsteller Vorhaltungen zu machen. Indessen konnte diese Erklärung dem tatsächlichen Vorgang nicht seine sachliche Bedeutung nehmen.
2. Ob die vom Antragsteller zur Nachprüfung gestellten Maßnahmen der Dienstaufsicht sachlich begründet waren, ist nicht zu entscheiden. Sie waren aus folgenden Gründen unzulässig:
Soweit die Dienstaufsicht über Richter in der Mini-sterialinstanz ausgeübt wird, ist die ausübende Stelle nicht das Ministerium, das als Behörde nicht Vorgesetzter sein kann. Vielmehr liegt die Dienstaufsicht - wie das Dienstgericht des Bundes bereits in seiner Entscheidung in 3GHZ 47, 275j 234 im einzelnen dargelegt hat - allein in der Hand des Ministers als Dienstvorgesetzten, allenfalls in der seines ’’Vertreters im Amt”. Anderen Amtsträgern im Ministerium steht kraft ihrer Dienststellung die Befugnis zu irgendwelchen Maßnahmen der Dienstaufsicht gegen Richter nicht zu.
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Das mag nicht ausschließen, daß ein solcher Amtsträger im Einzel fall mit der Wahrnehmung bestimmter Aufgaben vom Minister oder seinem Vertreter im Amt beauftragt wird.
Das könnte indessen nur in der Weise zulässig sein, daß der Amtsträger mit inhaltlich ganz bestimmten Weisungen für die zu treffenden Maßnahmen versehen wird,, die eine eigene Entscheidung über das "Ob" und "Wie" ausschließen und den Beauftragten jedenfalls nur als ausführendes und nicht als entscheidendes Organ in Erscheinung treten lassen. Diese Voraussetzungen sind hier nicht gegeben. Nach dem Tatbestand des Berufungsurteils hat die Unterredung am 15* April 1966, in deren Verlauf dem Antragsteller die von ihm angegriffenen Vorhalte gemacht worden sind, zwischen dem Antragsteller und Ministerialrat als Be-
auftragtem des Ministers stattgefunden. Bei dieser Unterredung sind nach Erörterung des Sachgegenstandes die im Tatbestand im einzelnen wiedergegebenen Fragen besprochen worden. Diesem Sachverhalt ist zu entnehmen, daß der damalige Ministerialrat RflHHfevom Minister lediglich den allgemeinen Auftrag erhalten hat, ein Gespräch mit dem Antragsteller zu führen, daß der Minister aber nicht die Wertung des Verhaltens des Antragstellers, wie sie diesem gegenüber zu dem Ausdruck gebracht worden ist, in der Weise festgelegt hatte, daß für Ministerialrat Rf|H^ ^eine eigene Entscheidungsbefugnis verblieb. Man ist im Gegenteil von dieser Befugnis ausgegangen.
3* Danach waren die Vorhalte bei der Rücksprache vom 15* April 1966 unzulässig und demzufolge kraft des engen Sachzusammenhangs auch die Vorladung des Antragstellers zu dieser Rücksprache. Unter Aufhebung der Urteile der Vorinstanzen muß deshalb die vom Antragsteller begehrte Feststellung getroffen werden, ohne daß es einer Stellungnahme zu der vom Antragsteller in den Vordergrund gerückten Frage
n
bedürfte, ob es verfassungsrechtlich, zulässig ist, daß der Justizminister die Dienstaufsicht über einen Richter ausübt.
Die Entscheidung über die Kosten des Verfahrens beruht auf § 80 DRiG in Verbindung mit § 154 VwGO.
Streitwert für das Revisionsverfahren: 3-000 DM.
Baldus Dr.Augustin Kreft
Meyer Mormann