Volltext der Entscheidung
2066 080
BUNDESGERICHTSHOF
IM NAMEN DES VOLKES
Verkündet am
21. Dezember 1976 Wiedmann,
Justizhauptsekretär
als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle
RiZ (R) 3/76 URTEIL
in dem Prüfungsverfahren
des Vorsitzenden des Präsidialrats der Arbeitsgerichtsbarkeit in Bayern Präsident des Landesarbeitsgerichts München Dr. SlHHflHHP * ^HHHH^traße
Antragsteller
gegen
den Freistaat Bayern,
vertreten durch das Bayer. Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung,
Antragsgegner
wegen Anfechtung einer Maßnahme der Dienstaufsicht
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Der Bundesgerichtshof - Dienstgericht des Bundes - hat auf die mündliche Verhandlung vom 21. Dezember 1976 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesgerichtshof Prof. Dr. h. c. Sarstedt, den Vorsitzenden Richter am Bundesarbeitsgericht Prof. Dr. Stumpf und den Richter am Bundesarbeitsgericht Siara sowie die Richter am Bundesgerichtshof Albrecht Mayer und Herrmann
für Recht erkannt:
Die Revision des Antragstellers gegen das Urteil des Bayerischen Dienstgerichts für Richter München vom 4. März 1976 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller hat die Kosten des Rechtsmittels zu tragen.
Von Rechts wegen
Tatbestand:
Der Antragsteller ist als Präsident des Landesarbeitsgerichts München Vorsitzender des Präsidialrats der Arbeitsgerichtsbarkeit in Bayern für den Bereich seines Gerichts (vgl. Art. 37 Abs. 3 des Bayer. Richtergesetzes - BayRiG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 4. Januar 1974 - BayGVBl S. 23 ff). An den Sitzungen des Präsidialrats nimmt beratend auch der Hauptvertrauensmann der schwerbehinderten Richter der Sozial- und Arbeitsgerichts-
barkeit in Bayern teil. Im Januar 1973 beschloß der Präsidialrat, diesem Richter die Anwesenheit in der Sitzung nur während der Beratung, nicht Jedoch bei der Abstimmung zu gestatten. Darauf erhob der Vertrauensmann Klage zu dem Verwaltungsgericht München mit dem Antrag auf Feststellung, daß er als Vertreter der schwerbehinderten Richter berechtigt sei, auch an dem der Abstimmung dienenden Teil der Sitzung des Präsidialrats teilzunehmen.
Die gegen den Präsidialrat der Arbeitsgerichtsbarkeit gerichtete Klage stellte das Verwaltungsgericht München zunächst der Landesanwaltschaft bei der Verwaltungsgerichtsbarkeit zu, die sie ihrerseits dem Bayer. Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung vorlegte. In seiner Stellungnahme vom 20. Juni 1975 führte das Ministerium nach Darlegungen zur Zulässigkeit der Klage und zur Beteiligtenfähigkeit des Präsidialrats (§ 61 VwGO) aus, in der Sache neige es der Rechtsauffassung des Klägers zu, und begründete dies. Die Klage wurde sodann auch dem Antragsteller mit der Äußerung des Ministeriums zugestellt.
In seiner Entgegnung und in weiteren Schriftsätzen wandte sich der Antragsteller gegen die erfolgte Einholung einer Stellungnahme des Ministeriums. Dadurch werde die durch Art. 38 Abs. 1 Satz 1 BayRiG gewährleistete Unabhängigkeit der Mitglieder des Präsidialrats bei der Ausübung ihres Amtes beeinträchtigt. Diese Unabhängigkeit sei nicht mehr gewährleistet, wenn die oberste Dienstbehörde in eine getroffene Entscheidung in der Form von Meinungsäußerungen eingreifen könne; die Behörde sei damit als unmittelbar Beteiligte aufgetreten und habe auf diesem Umweg versucht, Einfluß auf das verwaltungs-
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gerichtliche Verfahren zu nehmen. Deshalb widersetze er sich der Verwertving der Äußerung durch das Gericht.
Auf den Einwand der Landesanwaltschaft, sie habe sich lediglich als Vertreterin des öffentlichen Interesses am Verfahren beteiligt und in dieser Eigenschaft die Stellungnahme eingeholt und vorgelegt, bestritt der Antragsteller die Zuständigkeit der Landesanwaltschaft in diesem Falle, weil der Staat in keiner seiner vielen Erscheinungsformen berührt werde.
Mit Schriftsatz vom 18. August 1975 rief der Antragsteller gegen den Freistaat Bayern, vertreten durch das Bayer. Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung, das Bayerische Dienstgericht für Richter in München an und beantragte,
die Unzulässigkeit der Stellungnahme des Bayer. Staatsministeriums für Arbeit und Sozialordnung vom 20. Juni 1975 zur Klage des Hauptvertrauensmanns der schwerbehinderten Richter gegen den Präsidialrat der Arbeitsgerichtsbarkeit festzustellen.
Zur Begründung machte er über den bereits wiedergegebenen Sachvortrag hinaus geltend, das Ministerium fordere mit seiner Stellungnahme eine Beachtung seiner im Behördenaufbau Vorgesetzten Stellung und versuche, seinen Einfluß auf Bereiche auszudehnen, für die ihm jede Zuständigkeit fehle, hier auf die Willensbildung eines unabhängigen Gremiums. Es sei ein Versuch, die Mitglieder des Präsidialrats an die behördlicher Überordnung entsprungene Entscheidving des Ministeriums zu
binden. Auch die Anmaßung einer Meinungsäußerung sei als Maßnahme der Dienstaufsicht zu werten, weil das Ministerium sie sich nur wegen der im Behördenaufbau übergeordneten Stellung erlauben könne. Jede solche Äußerung über unterstellte Personen sei Ausfluß der Dienstaufsicht.
Der Antragsgegner hat gebeten,
den Antrag zurückzuweisen.
Er erhebt Bedenken gegen dessen Zulässigkeit, weil es sich um keine Maßnahme der Dienstaufsicht handele. Mit Rücksicht darauf sei der Antrag auf Jeden Fall unbegründet. Denn die Stellungnahme sei nicht gegenüber dem Präsidialrat, sondern gegenüber der Landesanwaltschaft als Vertreterin des öffentlichen Interesses abgegeben worden. Diese sei auch kein Dritter, sondern eine Behörde innerhalb der Verwaltungsorganisation. Das Schreiben des Ministeriums sei als unverbindliche Meinungsäußerung im dienstlichen Ver kehr zwischen staatlichen Behörden zulässig und veranlaßt gewesen. Abgesehen davon könne der Antragsteller auch keine Beeinträchtigung seiner richterlichen Unabhängigkeit geltend machen, weil die Stellungnahme keinen Bezug auf die richterliche Tätigkeit habe. Auch sei die den Mitgliedern des Präsidialrats eingeräumte Unabhängigkeit verschieden von derjenigen, die Art. 97 Abs. 1 GG den Richtern einräumt sie sei der Unabhängigkeit der Mitglieder der Personalräte (§8 BPersVG) vergleichbar.
Das Dienstgericht hat den Antrag zurückgewiesen.
Gegen das ihm am 23* April 1976 zugestellte Urteil hat
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der Antragsteller am 7. Mai 1976 Revision eingelegt und diese zugleich begründet* Er hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat den Antrag gestellt, das Urteil des Bayerischen Dienstgerichts für Richter München aufzuheben und im Sinne seines bereits im ersten Rechtszug gestellten Antrags zu erkennen* Der Antragsgegner hat gebeten, die Revision zurückzuweisen.
Entscheidungsgründe:
Das Rechtsmittel ist formund fristgerecht eingelegt und begründet worden (vgl. § 139 VwGO, Art. 63 BayRiG). Es kann jedoch keinen Erfolg haben.
I.
Zwar fehlt es nicht an der Zulässigkeit des Antrags.
Der Antragsteller behauptet, eine von einer Dienstaufsichtsbehörde ausgehende Maßnahme beeinträchtige seine Unabhängigkeit. Das reicht für die Zulässigkeit aus. Ob es sich tatsächlich um Betätigung der Dienstaufsicht handelt, ist jedenfalls in diesem Zusammenhang ohne Bedeutung (BGHZ 46,
66, 68 ff). Jene Behauptung allein begründet auch bereits die Zuständigkeit des Dienstgerichts. Ob die Unabhängigkeit der Mitglieder des Präsidialrats (Art. 38 Abs. 1 Satz 1 BayRiG) in vollem Umfange identisch ist mit derjenigen des Richters (§ 25 DRiG), ist, soweit es darauf ankommt, eine Frage der Begründetheit des Antrags.
§ 68 VwGO steht der Durchführung des Verfahrens ebenfalls nicht entgegen. An sich bestünden keine Bedenken, das Schreiben des Antragstellers vom 29. Juli 1975, mit dem er das Ministerium zur Zurücknahme der beanstandeten Äußerung auf forderte, als Widerspruch im Sinne des § 69 VwGO anzusehen und danach, wie das Bayerische Dienstgericht es getan hat, § 75 VwGO anzuwenden. Dessen bedarf es indes nicht. Verwaltungsakte einer obersten Bundes- oder obersten Landesbehörde, zu denen das angefochtene Urteil mit Recht auch Maßnahmen nach § 26 Abs. 3 DRiG rechnet, unterliegen grundsätzlich nicht der Nachprüfung im Vorverfahren (§ 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO). Diese Ausnahme von der Regel des § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO will die Vorschrift des Art. 67 Satz 2 BayRiG, wie das Dienstgericht des Bundes sie versteht, nicht im Bereich der Anfechtungsverfahren nach Art. 46 Abs. 1 Nr. 4 BayRiG wieder beseitigen. Vielmehr findet auch insoweit, wie die einengende Tendenz des Art. 67 Satz 2 BayRiG erkennen läßt, ein Vorverfahren nur statt, soweit nicht § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO Platz greift.
II.
Die Revision dringt indes weder mit ihren verfahrensrechtlichen Beanstandungen noch mit der Sachbeschwerde durch.
1. Die Rüge, die Akten des Verfahrens beim Verwaltungsgericht München seien nicht Gegenstand der mündlichen Verhandlung vor dem Dienstgericht gewesen, ist schon nicht in einer der Vorschrift des § 139 Abs. 2 Satz 2 VwGO entsprechenden Form erhoben, weil der Antragsteller nicht angibt, was er auf die - angeblich unterbliebene - Erörterung des Akteninhalts noch vorgetragen hätte (vgl. BVerwGE 31,
212, 217 f). Die Frage danach stellt sich um so mehr, als
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der Beschwerdeführer bereits vor der mündlichen Verhandlung in der Antragsschrift und in einem weiteren Schriftsatz zu dem Inhalt Jener Akten umfassend Stellung genommen hatte. Im übrigen wäre der Verfahrensverstoß auch nicht bewiesen. Der Inhalt der Sitzungsniederschrift, nach welcher "die Streitsache mit den Parteien erörtert wurde", und vor allem der Vermerk im Urteil (S. 7 unten), auf das es hierfür maßgeblich ankommt (BVerwG VRspr 15 Nr. 304), sprechen eher gegen die Behauptung der Revision.
Die Beanstandung, die Frage nach der richterlichen Unabhängigkeit des Präsidialrats hätte bereits im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung untersucht werden müssen, ist in Wahrheit nicht verfahrensrechtlicher Art, im übrigen offen sichtlich unbegründet. Ob ein Vorverfahren nötig war, ist oben bereits erörtert worden.
2. Das Dienstgericht hat zur Zurückweisung des Antrags u. a. ausgeführt: Die Stellungnahme des Bayer. Staatsministeriums für Arbeit und Sozialordnung sei zwar eine Maßnahme des die Dienstaufsicht über die Arbeitsgerichtsbarkeit führenden Ministeriums; sie sei aber nicht gegen den Antragsteller als Vorsitzenden des Präsidialrats gerichtet und sie stelle auch keine dienstaufsichtliche Handlung dar Die Vorlage einer Klage an ein Ministerium, in dessen Zuständigkeitsbereich die Behandlung einer Rechtsfrage fällt um für die Vertretung des öffentlichen Interesses eine Stellungnahme dieses Ministeriums einzuholen, gehöre zu dem normalen Verfahrensablauf. Die Stellungnahme sei auch eindeutig als Meinungsäußerung an die Landesanwaltschaft gekennzeichnet und von der Absicht getragen gewesen, über
den Antrag der Vertreterin des öffentlichen Interesses die Entscheidung des Verwaltungsgerichts zu beeinflussen, nicht aber habe das Ministerium auf das Verhalten des Richters Einfluß nehmen wollen. Infolgedessen könne dieser darin auch keine \mzulässige Beeinträchtigung seiner Unabhängigkeit sehen.
Diesen Darlegungen des angefochtenen Urteils ist jedenfalls im Ergebnis beizutreten.
Lehre und Rechtsprechung verstehen unter "Dienstauf-sichtM die Befugnis oder die Tätigkeit des Dienstherrn oder von ihm beauftragter Stellen, das dienstliche Verhalten des Bediensteten zu beobachten und daraus Folgerungen zu ziehen. Die Dienstaufsicht umfaßt die sog. Beobachtungsfunktion und die Berichtigungsfunktion. Der Richter untersteht ihr nur, soweit nicht seine Unabhängigkeit beeinträchtigt wird (§ 26 Abs. 1 DRiG; vgl. H. Arndt DRiZ 1974, 248; Gerner/Decker/ Kauffmann DRiG, § 26 Anm. 1; Schmidt/Räntsch, DRiG 2. Aufl., § 26 Randn. 5.
Das Dienstgericht des Bundes hat den Begriff der "Maßnahmen der Dienstaufsicht" im Sinne des § 26 Abs. 3 DRiG, die der Nachprüfung durch die Richterdienstgerichte unterliegen, stets weit gefaßt. Die Dienstgerichte sollen nicht auf die Überwachung der Aufsichtstätigkeit im engeren Sinne beschränkt sein. Unter "Maßnahmen der Dienst auf sicht" ist vielmehr jede Maßnahme zu verstehen, die von der Dienstaufsichtsbehörde ausgeht, auch wenn sie nichtrichterliche dienstliche Tätigkeit (oder gar außerdienstliches Verhalten) betrifft, und ohne Rücksicht darauf, ob mit ihr nach Art und Inhalt Aufsichtstätigkeit ausgeübt wird oder nicht.
Auch solche Einflußnahmen sind hierzu zu rechnen, die sich
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auf die Tätigkeit des Richters nur mittelbar auswirken (zu alledem BGHZ 46, 66, 70; 47, 275, 282; 51, 363, 367,
369; 61, 374, 377).
Daraus ergibt sich für den vorliegenden Fall, daß der Antrag nicht schon daran scheitern kann, daß die Stellungnahme des Ministers, der die Dienstaufsicht über die Arbeitsgerichtsbarkeit führt, keine ndienstaufsichtliche Handlung” (UA S. 10) darstellte. Der Antragsteller war zwar nicht Adressat der von ihm beanstandeten Maßnahme, und der Minister für Arbeit und Sozialordnung betätigte sich bei der Abgabe der Äußerung nicht als Dienstvorgesetzter mit dem Ziele, dadurch auf das Verhalten des Antragstellers einzuwirken. Darauf kommt es indes in diesem Zusammen-hang, für die Frage der Einordnung unter den Begriff ’Maßnahme der Dienstaufsicht”, nicht an.
Wohl aber ist der Antragsteller durch die Maßnahme nicht in seiner Unabhängigkeit beeinträchtigt worden.
Das Bayerische Dienstgericht hat es dahinstehen lassen, ob die in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 BayRiG normierte Unabhängigkeit der Mitglieder des Präsidialrats bei den ihnen auf getragenen Entscheidungen voll der Unabhängigkeit des Richters bei der eigentlich richterlichen Tätigkeit (Art. 97 Abs. 1 GG, § 25 DRiG) gleichkommt. Es spricht sehr viel dafür, daß die Tätigkeit des Richters in der gerichtlichen Selbstverwaltung und in der Richtervertretung, das heißt im Präsidium und im Präsidialrat, nicht in geringerem Maße an der Unabhängigkeitsgarantie teilhat als der Einsatz auf dem Gebiet der Rechtsprechung im engeren Sinne (vgl. H. Arndt, aaO, S. 249). Indessen braucht dies nicht abschließend entschieden zu werden. Die Unabhängigkeit des Antragstellers blieb in jedem Falle gewahrt.
Das Arbeitsministerium hatte hier - ähnlich wie in dem in BGHZ 47, 275 entschiedenen Falle - eine Doppelfunktion. Ihm oblag die (gesetzlich beschränkte) Dienstaufsicht über den Antragsteller, und es war zugleich die für das betreffende Gebiet fachlich zuständige oberste Landesbehörde. In dieser letzteren Eigenschaft war es von der Landesanwaltschaft angegangen worden. Dieser kann, wie das Bayerische Dienstgericht mit Recht betont, nicht versagt sein, die Meinung jener obersten Landesbehörde einzuholen. Insofern trifft es durchaus zu, wie das Dienstgericht ausführt, daß die Vorlegung einer Klage an ein Ministerium, in dessen fachlichen Zuständigkeitsbereich eine Rechtsfrage fällt, zu dem Zweck der Beschaffung einer Stellungnahme für den Vertreter des öffentlichen Interesses, zu dem normalen Ablauf eines Verfahrens, gewissermaßen zur behördlichen Routine gehört. Demgemäß war die Stellungnahme des Ministeriums eine bloße Meinungsäußerung, und zwar ein Beitrag zur Meinungsbildung des Verwaltungsgerichts.
So gesehen konnte die Äußerung die Unabhängigkeit des Antragstellers vor allem deshalb nicht beeinträchtigen, weil sie sich nicht gegen ihn wandte. Daran ändert nichts, daß das Ministerium gewiß zu demindest damit rechnete, der Antragsteller werde von ihr Kenntnis erlangen. Dennoch ergriff es damit keine “Maßnahme gegen den Richter”, und nur durch eine solche kann die Unabhängigkeit berührt werden (vgl. H. Arndt, aaO). In diesem Sinne hat sich auch das erkennende Dienstgericht des Bundes in BGHZ 61,^374, 378 ausgesprochen. Zwar fehlte es in jenem Falle schon am konkreten Bezug zu der Tätigkeit des Richters, weshalb der Senat bereits das Vorhandensein einer Maßnahme der Dienstaufsicht verneinte. Aber auch wenn dies zu bejahen
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ist, kann von einer Einwirkung auf die Unabhängigkeit nicht die Rede sein, solange die Äußerung auch objektiv nicht auf den Richter zielt, sondern nur eine bestimmte Rechtsansicht zu einer Frage vertritt, die im Mittelpunkt eines anhängigen Verfahrens steht. Nicht ohne Bedeutung ist dabei im gegebenen Falle schließlich auch der Umstand, daß das Ministerium die Stellungnahme nicht von sich aus, sondern erst auf die entsprechende Bitte einer anderen Behörde abgab.
Auch Gesetzgeber und Bundesverfassungsgericht gehen im übrigen davon aus, daß die Stellungnahme des für die betreffende Gerichtsbarkeit zuständigen Fachministers in solchen oder ähnlich liegenden Fällen die richterliche Unabhängigkeit nicht beeinträchtigt. Das ergibt sich aus § 94 Abs. 2 BVerfGG und der Anwendung dieser Bestimmung durch das Gericht. Dazu darf neben einer Reihe weiterer Entscheidungen auf BVerfGE 12, 81; 12, 326; 17, 252; 18, 147; 18, 423; 19, 52 verwiesen werden. In einem Teil dieser Verfahren, in denen das Bundesverfassungsgericht jeweils Äußerungen des zuständigen Fachministers oder der Landesregierung einholte, waren Richter als Beschwerdeführer unmittelbar Verfahrensbeteiligte; soweit dies nicht zutraf, waren sie insofern betroffen, als Gegenstand des Verfahrens ein von dem jeweiligen Beschwerdeführer behauptetes Fehlverhalten des Richters in Ausübung der Rechtsprechung war (richterliche Tätigkeit, ohne gesetzlicher Richter zu sein, Versagung des rechtlichen Gehörs). Selbst in diesen letzteren Fällen rührt eine ministerielle Äußerung nicht an der richterlichen Unabhängigkeit.
Den Antrag, die Unzulässigkeit der Stellungnahme des Bayer. Ministers für Arbeit und Sozialordnung fest-
zustellen, hat das Bayerische Dienstgericht nach alledem mit Recht zurückgewiesen.
3. Für den Revisionsrechtszug wird der Streitwert ebenfalls auf 4.000 DM festgesetzt (§§ 13 Abs. 1, 14 Abs. 2 GKG in der Fassung vom 15. Dezember 1975 -BGBl I 3047).
Sarstedt Stumpf Siara
Mayer
Herrmann