BGH · KVR 11/83 vom 15.05.1984

Nachschlagewerk: ja BGHZ: ja GWB § 11 Abs- 3, §§ 28, 46; VwVfG § 36 Abs. 1, Abs. 2 Nr . 4 Für die Verbindung der Verfügung der Kartellbehörde, durch die die Eintragung von Wettbewerbsregeln angeordnet wird, mit einer Auflage, fortlaufend über die Anwendung und Handhabung der Wettbewerbsregeln zu berichten, fehlt es an einer gesetzlichen Grundlage. BGH, Beschl. v. 15. Mai 1984 - KVR 11/83 - KG Berlin Bundeskar teilamt BUNDESGERICHTSHOF KVR 11/83 BESCHLUSS Verkündet am 15. Mai 1984 Schwär z, Justizangestellte als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle in der Kartellverwaltungssache Beschwerdegegners und Rechtsbeschwerdeführers, gegen Beschwerdeführer in und Rechtsbeschwerdegegnerin, - Verfahrensbevollmächtigte: /T7 2 - Der Kartellsenat des Bundesgerichtshofs hat auf die mündliche Verhandlung vom 15. Mai 1984 durch den Präsidenten des Bundesgerichtshofs Professor Dr. Pfeiffer, den Vorsitzenden Richter Lohmann und die Richter Dr. Hesse, Dr. Scholz-Hoppe und Dr. Mees beschlossen: Die Rechtsbeschwerde gegen den Beschluß des Kartellsenats des Kammergerichts vom 18. Mai 1983 in der Fassung des Berichtigungsbeschlusses vom 31. Mai 1983 wird auf Kosten des Bundeskartellamts zurückgewiesen. Der Wert des Gegenstands der Rechtsbeschwerde wird auf 50.000 DM festgesetzt. Gründe : I. Das Bundeskartellamt hat am 2. September 1982 auf Antrag der Beschwerdeführerin, einer Wirtschaftsvereinigung, der Unternehmen angehören, welche auf dem Gebiet der Abonnentenwerbung tätig sind, die Eintragung von Wettbewerbsregeln beschlossen (Nr. 1 des Beschlusses). Weiter hat es folgende Anordnungen getroffen: 3 "2. Der Antragsteller in wird aufgegeben, dem Bundeskartellamt jeweils unverzüglich bekanntzugeben: a) Alle Beschlüsse ihrer satzungsgemäßen Organe sowie alle Vereinbarungen ihrer Mitgliedsunternehmen über die Einhaltung und Anwendung der eingetragenen Wettbewerbsregeln. b) Alle Entscheidungen und Vergleiche, die in Verfahren über die eingetragenen Wettbewerbsregeln oder über Beschlüsse und Vereinbarungen im Sinne von lit. a) erlassen oder geschlossen werden, soweit an dem Verfahren die Antragsteller in oder ihre Mitglieder beteiligt sind. 3. Die vorsätzliche oder fahrlässige Zuwiderhandlung gegen die unter Ziffer 2 erteilten Auflagen ist eine nach § 38 Abs. 1 Nr. 6, Abs. 4 GWB mit Geldbuße bedrohte Ordnungswidrigkeit." In der Begründung seines Beschlusses hat das Bundeskartell amt die Auskunftsverpflichtung aus § 46 GWB hergeleitet und sie als erforderlich bezeichnet, um ihm Einblick in die Handhabung und Beurteilung der Wettbewerbsregeln zu gewähren und ihm die Möglichkeit zur Prüfung zu geben, ob die Anforderungen von § 23 4 - Abs. 2 und § 31 Abs. 1 GWB noch erfüllt sind oder ob eine Löschung nach § 31 Abs. 3 GWB nötig ist. Das Kammergericht hat auf die hiergegen gerichtete Beschwerde die Anordnungen zu 2) und 3) des Beschlusses des Bundeskartellamts aufgehoben. Mit der zugelassenen Rechtsbeschwerde verfolgt das Bundeskartellamt die Wiederherstellung seines Beschlusses in vollem Umfang. Die Beschwerdeführerin möchte das Rechtsmittel zurückgewiesen haben. II. Die Rechtsbeschwerde bleibt ohne Erfolg. 1. Das Beschwerdegericht hat die Auffassung vertreten, für die beanstandeten Anordnungen fehle es an einer gesetzlichen Grundlage. Während das GWB in bestimmten Erlaubnisverfahren Auflagen ausdrücklich für zulässig erklärt habe, fehle in den Bestimmungen über Wettbewerbsregeln ein Hinweis auf die Zulässigkeit von Auflagen. Da die Eintragung von Wettbewerbsregeln ebenso einen begünstigenden Verwaltungsakt darstelle wie die Erteilung der Erlaubnis für ein Kartell, sei aus dem Schweigen des Gesetzes zu schließen, daß es der Gesetzgeber nicht habe zulassen wollen, die Eintragung von Wettbewerbsregeln mit Auflagen zu verbinden. Damit sei zwar die Anwendung allgemeiner Verwaltungsverfahrensgrundsätze nicht ohne weiteres ausgeschlossen. Auch § 36 5 VwVfG komme indes als Rechtsgrundlage für die Auflage nicht in Betracht, da sie nicht der Schaffung oder Beseitigung von Verhältnissen diene, deren Fehlen oder Vorhandensein dem Kartellamt hätte berechtigten Anlaß geben können, den Eintragungsantrag abzulehnen. Entgegen der früheren Rechtsprechung des Beschwerdegerichts (KG WuW/E OLG 570, 577 - Thomasphosphat III) komme § 46 GWB nicht als Rechtsgrundlage für die Auflagen in Betracht, schon weil es an dem für ein Auskunftsverlangen erforderlichen Anfangsverdacht fehle. Voraussetzung des Auskunftsverlangens sei, daß nicht nur die rechtliche Möglichkeit einer Löschung der Eintragung bestehe, sondern auch konkrete Anhaltspunkte für einen tatsächlichen Mißbrauch vorhanden seien. Die Berichtsauflage diene auch nicht der Erfüllung der Aufgaben der Kartellbehörde, denn diese sei lediglich befugt, eingetragene Wettbewerbsregeln zu löschen, wenn sich nachträglich deren Unzulässigkeit herausstelle, nicht jedoch, das Verhalten der Wirtschaftsvereinigung und ihrer Mitglieder laufend zu überprüfen. § 46 GWB sei auch keine Rechtsvorschrift im Sinne des 5 36 Abs. 1 VwVfG; die Anforderung von Auskünften betreffe den in der Hauptsache erlassenen Verwaltungsakt nicht, sondern bereite einen späteren Verwaltungsakt - die Löschung der Eintragung - erst vor. //'/ 6 - Wer einer Auskunftsverpflichtung zuwiderhandle, werde durch § 39 Abs. 2 GWB mit einem Bußgeld bis zu 50.000 DM bedroht. Gestatte man der Kartellbehörde, das Auskunftsverlangen in die Gestalt einer Auflage zu kleiden, dann räume man ihr die Befugnis ein, die Bußgeldandrohung nach freiem Ermessen auf eine Million DM nach § 38 Abs. 4 GWB zu erhöhen. Schließlich wären die Auflagen, selbst wenn es eine gesetzliche Grundlage dafür gäbe, nicht erforderlich. Die Beschwerdeführerin sei zur Mitteilung von Änderungen der Wettbewerbsregeln schon gesetzlich verpflichtet. Mißbräuchliche Anwendung der Regeln lasse deren Eintragungsfähigkeit unberührt. Soweit Verträge und Beschlüsse von den Regeln nicht mehr gedeckt seien, könne dies nicht zu deren Löschung führen. Danach sei auch die Bußgeldandrohung ungerechtfertigt. 2. Die Rechtsbeschwerde macht geltend: a) Die Eintragung der Wettbewerbsregeln sei eine Ermessensentscheidung gewesen. Daher komme nicht $ 36 Abs. 1 VwVfG zur Anwendung, sondern Abs. 2 Nr. 4 dieser Vorschrift. Danach seien Auflagen rechtens, wenn sie einen inneren Bezug auf den mit der Begünstigung zu erreichenden Zweck aufwiesen. Das sei der Fall: Die Eintragung der Wettbewerbsregeln sei von vornherein durch die Löschungsbefugnis nach § 31 Abs. 3 GWB be- 7 grenzt. Es sei Aufgabe der Kartellbehörde zu verhindern, daß die Regeln in einer - wenn auch von ihrem Wortlaut gedeckten - von ihrer Zwecksetzung abweichenden Weise gehandhabt würden. Diese Wahrscheinlichkeit sei hier besonders groß, da die Regeln bis an die Grenzen des Legalisierbaren gingen. Die Auflage diene dem Zweck, das Kartellamt in die Lage zu versetzen, den Nachteilen und Gefahren zu begegnen, die sich aus der Freistellung vom Kartellverbot ergäben. b) Die angefochtene Verfügung sei auch nach $ 46 GWB zulässig. Die Befugnis der Kartellbehörde, Auskünfte zu verlangen, setze zwar einen "konkreten Anfangsverdacht" voraus. Ein solcher ergebe sich in Fällen der Freistellung vom Kartellverbot aber bereits aus der Natur der Sache: Die Freistellung eröffne den Beteiligten einen Freiraum, dessen Nutzung laufender Überwachung bedürfe, wie sie § 11 GWB für die erlaubten Kartelle vorsehe. c) Die Befugnis für die Auflage könne ferner aus § 36 Abs. 1 VwVfG in Verbindung mit $ 11 Abs. 3 GWB hergeleitet werden, da letztere Bestimmung eine ermächtigende Rechtsvorschrift im Sinne der ersteren darstelle. d) Entgegen der Auffassung des Beschwerdegerichts seien die Auflagen auch erforderlich, denn sie dienten vornehmlich der Erfassung solcher Verstöße, bei denen der Bereich der Freistellung verlassen werde, obwohl sie dem Wortlaut der Wettbewerbs- /W 8 - regeln Rechnung trügen. Auch inhaltlich seien die Auflagen durch § 46 Abs. 1 GWB gedeckt, da die geforderten Angaben zu den wirtschaftlichen Verhältnissen im Sinne dieser Vorschrift gehörten. e) Die Bußgeldandrohung sei ebenfalls rechtens. Da die Auskunftspflicht zulässigerweise zu dem Gegenstand einer Auflage gemacht worden sei, ergebe sich die Bußgelddrohung ohne weiteres aus der Vorschrift, die die Verletzung von Auflagen betreffe. 3. Die Angriffe der Rechtsbeschwerde sind unbegründet. Dem Bundeskartellamt steht eine Rechtsgrundlage für die angegriffenen Verfügungen nicht zu Gebote. a) Zu Recht ist das Kammergericht von der selbständigen Anfechtbarkeit (§ 62 GWB) der von der Kartellbehörde getroffenen Nebenbestimmungen in Nr. 2 und 3 des angefochtenen Beschlusses ausgegangen, da es sich um Nebenbestimmungen handelt, die von der Hauptverfügung - der Eintragung der Wettbewerbsregeln -trennbar sind (vgl. BVerwGE 36, 145, 153 f; BVerwG DÖV 1974, 563 f; Meyer/Borgs VwVfG 2. Aufl. 1982, § 36 Rdn. 44 f; Knack VwVfG 2. Aufl. 1982, § 36 Rdn. 7.1; Karsten Schmidt in Immenga/Mestmäcker, GWB 1981, § 62 Rdn. 18). b) Die von der Rechtsbeschwerde angeführten Rechtsvorschriften (§ 11 Abs. 3, § 46 Abs. 1 GWB; § 36 Abs. 1 und 9 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG) geben der Kartellbehörde nicht die Befugnis, das unter 2) ihres Beschlusses in die Rechtsform einer Auflage gekleidete Auskunftsverlangen zu stellen. Der angefochtene Beschluß weist zu Recht darauf hin, daß die gesetzlichen Vorschriften, die die Wettbewerbsregeln und deren Eintragung betreffen (§S 28 bis 33 GWB), keine Bestimmung enthalten, die der Kartellbehörde die Befugnis gibt, die Eintragung mit Auflagen zu verbinden. Es kann sich deshalb nur die Frage stellen, ob sich die Zulässigkeit von Auflagen im Zusammenhang mit der Eintragung von Wettbewerbsregeln allgemein und die Zulässigkeit der hier erteilten Auflage im besonderen aus anderen kartellverwaltungsrechtlichen Vorschriften oder aus Vorschriften oder Grundsätzen des allgemeinen Verwaltungsrechts herleiten läßt. Das ist indes nicht der Fall. aa) Die Auflage kann nicht mit der Vorschrift des S 11 Abs. 3 GWB begründet werden. Bei den in dieser Vorschrift genannten Erlaubnissen, die unter anderem mit Auflagen verbunden werden können, handelt es sich um Freistellungen von dem Kartellverbot nach den 4, 5 Abs. 2 und 3, $ 6 Abs. 2, 7 und 8 GWB (§ 11 Abs. 1 GWB). Die Eintragung von Wettbewerbsregeln nach § 28 Abs. 3 GWB ist in der Vorschrift nicht erwähnt. bb) Zutreffend ist auch die Auffassung des Beschwerdege- /f'f richts, daß eine entsprechende Anwendung des $ 11 Abs. 3 GWB auf Fälle der Eintragung von Wettbewerbsregeln nicht in Betracht kommt. Das Kartellgesetz ordnet die Zulässigkeit von Auflagen außer in 5 11 Abs. 3 GWB in mehreren anderen Fällen an. So kann nach § 24 Abs. 3 Satz 3 GWB die ministerielle Erlaubnis eines Zusammenschlusses mit Beschränkungen und Auflagen verbunden werden. Nach § 20 Abs. 3 Satz 2 GWB kann die Erlaubnis zu einem an sich nach Absatz 1 der Vorschrift unwirksamen Lizenzvertrag mit Beschränkungen, Bedingungen und Auflagen verbunden werden. Das gilt auch für Verträge über die Überlassung oder Benutzung gesetzlich nicht geschützter Leistungen, da § 21 GWB die Vorschriften des § 20 GWB insgesamt für anwendbar erklärt. Daß der Gesetzgeber in einer Anzahl von genau umschriebenen Fällen die Zulässigkeit von Auflagen ausdrücklich bestimmt hat, legt den Schluß nahe, daß sich die Zulässigkeit auf diese ausdrücklich genannten Fälle beschränkt und daß infolgedessen, wenn das Gesetz schweigt, die Verbindung von Erlaubnissen mit Auflagen nicht zulässig ist. Dies gilt für den Fall der Eintragung von Wettbewerbsregeln, die - wie die Rechtsbeschwerde ausführt -jedenfalls teilweise gegen das Kartellverbot des $ 1 GWB verstoßen, denn es handelt sich hierbei, wie in den Fällen der §§ 4, 5 Abs. 2 und 3, § 6 Abs. 2, §§ 7, 8, 20 Abs. 3, §§ 21, 24 Abs. 3 GWB, gleichfalls um eine Erlaubnis, durch die eine (teilweise) Freistellung vom Kartellverbot gewährt wird und deren Erteilung in das pflichtgemäße Ermessen der Kartellbehörde gestellt ist. Diese weitgehende Übereinstimmung der Rechtsnatur 11 und Tragweite der Eintragung der Wettbewerbsregeln mit den Erlaubnissen auf Grund der angeführten Vorschriften hätte, falls der Gesetzgeber auch in den Fällen des § 28 Abs. 3 GWB Auflagen hätte zulassen wollen, erwarten lassen, daß er entweder - wie in den anderen Fällen - dies ausdrücklich angeordnet oder eine Vorschrift in das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen eingefügt hätte, die allgemein die Verbindung der Gewährung von Freistellungen vom Kartellverbot mit Auflagen für zulässig erklärt hätte. Da der Gesetzgeber weder das eine noch das andere getan hat, muß angenommen werden, daß er die Zulässigkeit einer Auflage in diesen Fällen hat ausschließen wollen. Die entgegenstehende Rechtsauffassung des Bundeskartellamts berücksichtigt nicht ausreichend, daß es sich bei Auflagen der hier erteilten Art um Eingriffe in die Rechtssphäre der Betroffenen handelt, deren Zulässigkeit eine ausdrückliche gesetzliche Anordnung voraussetzt. cc) Auch auf dem Weg über § 36 Abs. 1 VwVfG kann 5 11 Abs. 3 GWB keine Geltung in Fällen des § 28 Abs. 3 GWB beanspruchen. Nach der genannten Vorschrift des Verwaltungsverfahrensgesetzes darf ein Verwaltungsakt, auf dessen Erlaß ein Rechtsanspruch besteht, mit einer Nebenbestimmung (z.B. einer Auflage) versehen werden, wenn dies durch Rechtsvorschrift zugelassen ist. Die Zulässigkeit einer Auflage nach dieser Bestimmung setzt daher voraus, daß sich die Geltung des § 11 Abs. 3 GWB auch auf die Eintragung von Wettbewerbsregeln erstreckt. Da? ist jedoch, wie soeben dargelegt, gerade nicht der Fall. dd) § 36 Abs. 1 VwVfG läßt Auflagen ferner zu, wenn sie sichersteilen sollen, daß die gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden. Das ist hier nicht der Fall, weil das Auskunftsverlangen nicht dazu dient, die Eintragungsvoraussetzungen zu erfüllen, sondern nur dazu, der Kartellbehörde nach erfolgter Eintragung eine Kontrolle der Anwendung der Wettbewerbsregeln zu erleichtern. Das Verbot, die Wettbewerbsregeln mißbräuchlich zu handhaben, folgt unmittelbar aus dem Gesetz; seine Übertretung mag der Kartellbehörde im Einzelfall Veranlassung zu der Prüfung geben, ob eine Löschung der Eintragung (§ 31 Abs. 3 GWB) in Betracht zu ziehen ist. Eine zur Vorbereitung dieser Entscheidung verlangte Auskunft dient indes nicht der Erfüllung einer Eintragungsvoraussetzung. Aus diesem Grunde braucht hier nicht entschieden zu werden, ob § 36 Abs. 1 VwVfG nicht schon deshalb unanwendbar ist, weil - nach den Ausführungen der Rechtsbeschwerde - ein Rechtsanspruch auf Eintragung der Wettbewerbsregeln mit Rücksicht auf deren (teilweisen) Verstoß gegen das Kartellverbot nicht bestanden hat. ee) Zu Unrecht sieht die Rechtsbeschwerde die Auflage als durch § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG gerechtfertigt an. Nach dieser Vorschrift darf ein begünstigender Verwaltungsakt - um einen 13 solchen handelt es sich bei der Verfügung, durch die die Eintragung von Wettbewerbsregeln angeordnet wird der nach pflichtgemäßem Ermessen erlassen wird - dies nimmt die Rechtsbeschwerde mit Rücksicht auf den an sich gegen § 1 GWB verstoßenden Inhalt eines Teils der Wettbewerbsregeln für die Eintragungsverfügung in Anspruch mit einer Auflage verbunden werden. Das Beschwerdegericht hält diese Vorschrift für grundsätzlich anwendbar, meint aber, eine Auflage mit dem hier vorliegenden Inhalt sei nicht zulässig. Es bestehen indes bereits durchgreifende Bedenken gegen die Anwendbarkeit der Vorschrift. Wie oben dargelegt, bestimmt das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen abschließend, in welchen Fällen von Freistellungen vom Kartellverbot die Erteilung der Erlaubnis nach pflichtgemäßem Ermessen mit Auflagen verbunden werden darf. Der Gesamtzusammenhang dieser Regelungen führt zu dem Schluß, daß der Gesetzgeber eine Verbindung der Eintragung von Wettbewerbsregeln mit Auflagen nicht hat zulassen wollen. Die Anwendung des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG würde dieser Entscheidung des Gesetzgebers gegen die Zulässigkeit von Auflagen zuwiderlaufen. Mit Rücksicht auf den subsidiären Charakter der Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes (§ 1 Abs. 1 VwVfG) kommt daher die Anwendung der genannten Vorschrift nicht in Betracht, da die Regelung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen vorgeht. Auf die vom Beschwerdegericht erörterte Frage, ob, unter der Annahme der grundsätzlichen Anwendbarkeit des $ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG, die gemachten Auflagen inhaltlich zulässig sind, kommt es deshalb nicht an. ff) Die Erteilung der Auflage läßt sich auch nicht mit der allgemeinen Erwägung rechtfertigen, daß die Kartellbehörde die Eintragung der Wettbewerbsregeln bei Anwendung des ihr zugestandenen Ermessensspielraums auch hätte ablehnen können (vgl. Kellermann in Immenga/Mestmäcker, $ 31 GWB Rdn. 38). Dieser Gesichtspunkt führt in dem vorliegenden Falle schon deshalb nicht weiter, weil die erteilte Auflage keine Einschränkung der mit der Eintragungsverfügung gewährten Begünstigung darstellt. Die Erwägung, daß es der Behörde nicht versagt sein dürfe, weniger als das Beantragte zu bewilligen, wenn sie berechtigt gewesen wäre, den Antrag ganz abzulehnen, findet hier keine Grundlage, da die Auskunftsauflage die beantragte Freistellung vom Kartellverbot nach keiner Richtung einschränkt. gg) Die Rechtmäßigkeit der Auflage läßt sich auch nicht aus § 46 GWB herleiten. Diese Vorschrift hat Befugnisse der Kartellbehörde zu dem Gegenstand, die ihr zu dem Zwecke der Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben eingeräumt worden sind. Zu diesen Befugnissen gehört das Recht, Auskünfte zu verlangen ($ 46 Abs. 1 Nr. 1 und 3 GWB). Daß ein solches Auskunftsverlangen zu dem Gegenstand einer mit der Erteilung einer Erlaubnis verbun- 15 denen Auflage gemacht werden dürfte, ist der Vorschrift nicht zu entnehmen. Eine solche Annahme verbietet sich jedenfalls in den Fällen, in denen, wie bei der Eintragung von Wettbewerbsregeln, die Entscheidung der Kartellbehörde nach dem Inhalt und Gesamtzusammenhang der gesetzlichen Regelung nicht mit einer Auflage verbunden werden darf. Eines Eingehens auf die Frage, ob die Einkleidung eines Auskunftsverlangens nach § 46 GWB in die Form einer Auflage schon mit Rücksicht auf die unterschiedlichen Bußgelddrohungen des Gesetzes für Verletzungen von Auflagen und Verletzungen von Auskunftspflichten (einerseits § 38 Abs. 1 Nr. 6, Abs. 4, andererseits S 39 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 GW8) unzulässig ist - weil es sonst in das Belieben der Kartellbehörde gelegt wäre, welcher Bußgeldrahmen für ihren tatbestandlichen Voraussetzungen nach eine und dieselbe Ordnungswidrigkeit zur Anwendung käme -, bedarf es aus diesem Grunde nicht. hh) Die Frage, ob die von dem Bundeskartellamt erlassene Berichtsaufforderung wenigstens als eine - von der Eintragung der Wettbewerbsregeln sachlich unabhängige - Verfügung auf der Grundlage des § 46 GWB verstanden und für zulässig erachtet werden kann, ist ebenfalls zu verneinen. Die beanstandete Verfügung zielt darauf ab, die Beschwerdeführerin zu laufender Berichterstattung über alle Vorfälle zu verpflichten, die mit der Anwendung der eingetragenen Wettbewerbsregeln im Zusammen- /tf hang stehen. § 46 GWB berechtigt die Behörde jedoch nicht zu einem so weitgehenden Auskunftsverlangen. Aus der im Gesetz gebrauchten Wendung, daß die der Kartellbehörde zugesprochenen Befugnisse nur angewendet werden dürfen, soweit dies zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich ist, hat das Beschwerdegericht mit Recht den Schluß gezogen, daß die Vorschrift nicht dem Zweck dient, eine laufende Unterrichtung über das Verhalten von Normadressaten unter deren Mithilfe sicherzustellen, sondern lediglich, der Behörde Ermittlungen angesichts eines konkreten Sachverhalts zu ermöglichen. Das Beschwerdegericht hat in diesem Zusammenhang zutreffend davon gesprochen, daß ein bestimmter "Anfangsverdacht", bezogen auf ein bestimmtes Verhalten, vorliegen müsse. Die Rechtsbeschwerde räumt ein, daß dies erforderlich ist, um ein Auskunftsersuchen zu rechtfertigen. Sie meint jedoch zu Unrecht, ein ausreichender Anfangsverdacht des Inhalts, daß die Wettbewerbsregeln von den ihnen Unterworfenen zwar entsprechend ihrem Wortlaut, aber im Widerspruch zu dem Sinn und Zweck der Freistellung angewendet würden, ergebe sich aus der Natur der Sache. Dem kann nicht gefolgt werden. Diese von der Rechtsbeschwerde angeführte Gefahr mißbräuchlicher Anwendung von Wettbewerbsregeln ist allgemeiner und, solange sich keine Anhaltspunkte für deren Konkretisierung feststellen lassen, abstrakter Natur. Mit dieser Begründung ließen sich Berichtsaufforderungen über das Verhalten aller Normadressaten rechtfertigen, die Nutznießer von Erlaubnissen oder Freistellungen sind. Es ist offensichtlich, daß dies nicht der Zweck des § 46 GWB 17 ist. Es mag zwar sein, daß eine solche Handhabung des § 46 GWB der Kartellbehörde ihre Überwachungsaufgabe beträchtlich erleichtern würde. Dieser Gesichtspunkt ist aber nicht geeignet, ein Gesetzesverständnis zu rechtfertigen, das im Wortlaut der gesetzlichen Bestimmungen keine Grundlage findet. Dem verständlichen Bestreben der Kartellbehörde, erleichtert Zugang zu Informationen zu erlangen, die für die Erfüllung ihrer Aufgaben von Bedeutung sein können, steht das nicht minder berechtigte Interesse der Betroffenen gegenüber, nicht in einer mit dem Gesetz nicht in Einklang stehenden Weise zu arbeitsund zeitaufwendiger Auskunftserteilung herangezogen zu werden. Die Vorschrift des § 46 GWB trägt dem natürlichen Interessengegensatz zwischen der Kartellbehörde und den Normadressaten dadurch Rechnung, daß sie auf der einen Seite der Kartellbehörd weitgehende, durch Bußgelddrohungen abgesicherte Ermittlungsbefugnisse einräumt, diese aber auf den Fall beschränkt, daß ei konkreter Verdacht aufgetaucht ist, und daß sie den diesen Nachforschungen zu Recht ausgesetzten Normadressaten auf der anderen Seite vor in seinem Verhalten nicht begründeten allgemeinen Berichtsaufforderungen schützt, deren Berechtigung die Behörde nicht durch konkrete Anhaltspunkte zu rechtfertigen vermag. Das Beschwerdegericht hat daher die beanstandete Verfügung zu 2) zu Recht aufgehoben. c) Mit der Auflage fällt auch die Bußgeldandrohung (Nr. 3 des Beschlusses des Bundeskartellamts). Das Beschwerdegericht hat daher auch diese Anordnung zu Recht aufgehoben. 4. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus $ 77 Satz 2 GWB. Pfe iffer Scholz-Hoppe Lohmann Mees Hesse