BGH

Volltext der Entscheidung

Nachschlagewerk: ja BGHZ;____________Ja
GVG § 13; SozialgerichtsG (SGG) § 51 Abs. 1
Für Klagen auf Zulassung zur Belieferung von Versicherten mit Heil- und Hilfsmitteln aufgrund eines Vertrages zwischen Trägern der gesetzlichen Krankenversicherung oder ihren Verbänden mit Leistungserbringern ist der Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten gegeben.
Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes, Beschl. v 10. April 1986 - GmS-OGB 1/85 - Vorlage des Bundessozialgerichts
GEMEINSAMER SENAT DER OBERSTEN GERICHTSHÖFE DES BUNDES
GmS-OGB 1/85	BESCHLUSS
in dem Rechtsstreit
 Manfred Kj
 Ir F(
- Prozeßbevollmächtigte:
-EflHP-Straße 0, M(
Kläger und Revisionsbeklagter, Rechtsanwälte flHB und Dr.
gegen
 Verband der Angeste^ten-Krankenkassen e.V.f vertreten durch den Vorstand,	Straße	^0,	S|
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Beklagter und Revisionskläger
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Der Gemeinsame Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes hat ohne mündliche Verhandlung am 10. April 1986 in Karlsruhe durch den Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichts Prof. Dr. Sendler als Vorsitzenden, den Präsidenten des Bundesgerichtshofes Prof. Dr. Pfeiffer, den Präsidenten des Bundesarbeitsgerichts Prof. Dr. Kissel, den Präsidenten des Bundesfinanzhofes Prof. Dr. Klein, den Präsidenten des Bundessozialgerichts Dr. Reiter, den Vorsitzenden Richter am Bundessozialgericht Schroeder-Printzen, den Vorsitzenden Richter am Bundesgerichtshof Prof. Dr. Frhr. v. Gamm, den Vorsitzenden Richter am Bundesgerichtshof Dr. Kellermann und den Richter am Bundessozialgericht Dr. Danckwerts
 beschlossen:
Für Klagen auf Zulassung zur Belieferung von Versicherten mit Heil- und Hilfsmitteln aufgrund eines Vertrages zwischen Trägern der gesetzlichen Krankenversicherung oder ihren Verbänden mit Leistungserbringern ist der Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten gegeben.
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Gründe
I.	Der Kläger des Ausgangsverfahrens ist Meister im Orthopädie-, Chirurgiemechaniker- und Bandagistenhandwerk und betreibt ein Sanitätshaus in	mit dem er
 durch den beklagten Verband für die Lieferung von orthopädischen Hilfsmitteln an die Mitglieder der Ersatzkassen zugelassen worden ist. Der Zulassung liegt ein Rahmenvertrag zwischen dem Beklagten und dem Verband der Arbeiter-Ersatzkassen e.V. einerseits und dem Bundesinnungsverband für das Orthopädie-, Chirurgiemechaniker- und Bandagistenhandwerk andererseits vom 21. August 1959 zugrunde. In diesem Rahmenvertrag werden die Voraussetzungen der Versorgung von Versicherten mit orthopädischen Heil- und Hilfsmitteln durch Bandagisten-, Orthopädie- und Chirurgiemechanikermeister geregelt (§ 1 Abs. 1 des Rahmenvertrages). Zur Belieferung und Versorgung werden danach nur solche Personen zugelassen, die bestimmte fachliche Voraussetzungen erfüllen und für deren Zulassung ein Bedürfnis besteht (§ 2 Abs. 1). Nach § 3 ist die Zulassung eine persönliche; sie gilt nur für den vom Antragsteller angegebenen Betriebssitz. Filialbetriebe bedürfen danach einer besonderen Zulassung. Der Filialbetrieb soll grundsätzlich (Ausnahme; § 3 Abs. 3 des Rahmenvertrages) von einem Meister geleitet werden, über den Zulassungsantrag, dem eine Erklärung über die Zustimmung zu dem Rahmenvertrag beizufügen ist, entscheidet nach § 2 Abs. 2 der beklagte Verband bzw. dessen örtliche Gliederung.
Der Kläger beantragte im Oktober 1981 die Zulassung seines Filialbetriebs in	Er	teilte	mit,	daß
 die Filiale von einer Verkäuferin geleitet werden solle und
 Mit
daß er selbst, an bestimmten vagen ar.wereii*.. se*n werde. Schreiben von 13. j-.Muar 198*: leimte der Ortsausschuß MflHV des Beklagten den 2u lassungsant vag für oie Filiale mit der Begründung ab, <j3ß nach dein Ranmenver1rag (5 3 Abs. j. / ein Heister dauernd der« Ri 1 lalbetriso zur Verfügung stehen müsse, d.h. eine sogenannte ’’Meiststpr .iceuz" vorgescht leben sei.
Mit seirer reim ?o:ialgsr«cht erhobenen klage ver alct der Kläger das Zulassunqsbegehren für den Fi i ialbetrieb. Nach Auffassung des Beklagten ist die Klage unzulässig, weil deL Rechtsweg zu der. So? ? algei icnteu nicht gegeben sei. Der Kläger hat hilf s we :■ *a c.ie Verweisung ces Rechtsstreits an des Landgericht Bonn beantragt.
Mit "wischenurtei 1 vorn 13. Dezember 1982 hat aas Sozial-gericht der. Rechtsweg zur Sozic igerichtsba knit für gegeben erklärt. Die hiergegen Gerichteti Berufung des Beklagter« r.ut das Landessozialger: cht mit Urteil voi« 1. Juni 1983 zurück-gewiesen. Der 3. Senat des Bur.dessozialgenchts hält den Rechtsweg zu den Gerichten der .Sozialgerichtsbarkeit ebenfalls für gegeben unu möchte daher die Revision des rleklagten zurückweisen. Er sif^t sich hieran jedoch durch das Urteil des Kartellser.n ts des Bundesgei ichtshof es vom 26. Oktober 1961 - KZR 1/61 (BGH7 36, 91 - Gummis trumpfe) gehindert. Er hat daher dem Gemeinsamen Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes (GmS) die Frage vorqeiect:
Ist für Rechtsstreitiqkeiten aus einer. Leistungsbeschaff ungsvertrag zwischen Trägern der gesetzlichen Krankenversicherung einerseits und den Leistungserbringern von orthopädischen Heil- und Hilfsmitteln (bz*. ihren Verbänden) andererseits der Rechtsweg zu den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit oder cu den Zivilger?chten gegeben?
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II.	Die Vorlage ist zulässig (§ 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Wahrung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung der obersten Gerichtshöfe des Bundes - RsprEinhG - vom 19. Juni 1968, BGBl. I S. 661 ) .
Nach dem vom Vorlagebeschluß angeführten Urteil des Kartellsenats des Bundesgerichtshofes vom 26. Oktober 1961 (BGHZ 36, 91, 93 - Gummistrümpfe) werden die Verträge zwischen den Krankenkassen einerseits und den Lieferanten von Heilmitteln oder ihren Verbänden andererseits auf der Grundlage rechtlicher Gleichordnung abgeschlossen und begründen bürgerlich-rechtliche Rechtsverhältnisse. Der Antrag eines Lieferanten auf Zulassung zur Belieferung der Anspruchsberechtigten ist in diesem Urteil als Angebot zu dem Abschluß eines bürgerlich-rechtlichen Vertrages mit der Krankenkasse angesehen worden, so daß der Streit über Ansprüche wegen der Ablehnung dieses Angebots als bürgerlich-rechtliche Streitigkeit gualifiziert worden ist.
Demgegenüber hält der Vorlagebeschluß des 3. Senats des Bundessozialgerichts Leistungsbeschaffungsverträge der Kassen bzw. ihrer Verbände mit den Lieferanten orthopädischer Heil-und Hilfsmittel bzw. mit deren Verbänden für öffentlich-rechtliche Verträge. Der Streit über die Ablehnung der Zulassung ist daher nach dem Vorlagebeschluß als öffentlich-rechtliche Streitigkeit zu qualifizieren, so daß zur Entscheidung hierüber nach § 51 Abs. 1 SGG die Gerichte der Sozialgerichtsbarkeit berufen sind.
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III.	Der Gemeinsame Senat beantwortet die vorgeleqte Rechtsfrage dahin, daß für eine Klage, mit der ein Lieferant von orthopädischer. Heil- unr Hilfsmitteln von den Trägern der gesetzlichen Krankenversicherung oder ihren Verbänden die Zulassung zur Belieferung von Versicherten begehrt, der Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten gegeben ist; es handelt sich um eine bürget 1 ich-recht 1•che Streitigkeit (§ 13 GVG) .
1. Ob eine Streitigkeit öffentlich- oder bürgerlich-rechtlich ist, richtet sich, wenn - wie hier - eine ausdrückliche Rechtswegzuweisung des Gesetzgebers fehle, nach der Natur des Rechtsverhältnisses, aus dern der Klageanspruch her-geleicet wird (GmS, Beschl. v. 4.6.1974 - GmS-OGB 2/73, BSGE 37, 292 = NJW 1974, 2087; BVerwG VersR 1976, 466, 467; GSZ -BGHZ 66, 229, 232; 67, 81, 84). Dieser Grundsatz bestimmt do.e Auslegung sowohl von § 13 GVG als auch von § 51 Abs. 1 SGG (BGH7. 89, 250, 251 f.).
Dabei kommt es regelmäßig darauf an, ob die Beteiligten zueinander in einem hoheitlichen Verhältnis der über- und Unterordnung stehen und sich der Träger hoheitlicher Gewalt der besonderen Rechtssätze des öffentlichen Rechts bedient. Doch kann aus <=inem Gleichordnungsverhältnis noch nicht ohne weiteres auf eine bürgerlich-rechtliche Streitigkeit geschlossen werden, weil auch dem öffentlichen Recht eine gleichgeordnete Beziehung zwischen Berechtigtem und Verpflichteten nicht fremd ist. So liegt es im Wesen - auch des öffentlich-rechtlichen - Vertrages, daß sich die Vertrags-
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Parteien grundsätzlich gleichgeordnet gegenüberstehen. Für die Abgrenzung von öffentlich-rechtlichem und privatrechtlichem Vertrag kommt es daher auf dessen Gegenstand und Zweck an. Die Rechtsnatur des Vertrages bestimmt sich danach, ob der Vertragsgegenstand dem öffentlichen oder dem bürgerlichen Recht zuzurechnen ist (BSGE 35, 47, 50; 51, 126, 129;
BVerwGE 22, 138, 140 f.; BGHZ 56, 365, 368; BGH JZ 1973,
420). Dabei ist für den öffentlich-rechtlichen Vertrag zwischen einem Träger öffentlicher Verwaltung und einer Privatperson typisch, daß er an die Stelle einer sonst möglichen Regelung durch Verwaltungsakt tritt (vgl. § 54 Satz 2 VwVfG, § 53 Abs. 1 Satz 2 SGB X). 2
2.	Gegenstand des Rahmenvertrags zwischen dem Beklagten und dem Verband der Arbeiter-Ersatzkassen e.V. einerseits und dem Bundesinnungsverband für das Orthopädie-, Chirurgiemechaniker- und Bandagistenhandwerk andererseits vom 21. August 1959 ist nach dem Vorlagebeschluß die Sicherstellung und Durchführung der Versorgung von Versicherten mit orthopädischen Heil- und Hilfsmitteln durch Bandagisten-, Orthopädie- und Chirurgiemechanikermeister, deren Zulassung zur Belieferung der Rahmenvertrag im einzelnen festlegt.
Diese vertragliche Regelung dient damit, wie im Vorlagebeschluß mit Recht ausgeführt wird, der Erfüllung der dem Versicherungsträger obliegenden gesetzlichen Aufgabe, die Versicherten durch Naturalleistungen mit orthopädischen Heil-und Hilfsmitteln zu versorgen. Der Abschluß solcher Verträge ist, wie der Vorlagebeschluß weiter im einzelnen dargelegt hat, in der Reichsversicherungsordnung vorgesehen. Allein
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daraus läßt si■., 3 * 5'-ch roch nicht der öffentlich-rechtliche Charakter diese-, {I' ih.nen-}Verträge entnehmen. Die einschlägigen Bestimmungen de?: Reichsvericherunqsordnung, die Rahmenvereinbarungen zwischen aer. :cunkenkassen oder den Kassenverbänden einerseits und dui. Lieferanten andererseits betreffen ($S 375d. -»L4e RVO) , enthalten keinerlei Hinweis auf die hoheitlicno Natur der Beschaffnngstätickeit der Krankenkassen.. § 4l4e RVO gibt den Landesverbänden det RVO-Kassen u.a, oas ohnehin selbstverrtürdiiche Recht, mit Lieferanten Rahmenvereinbarungen .-.u schließen, wenn sie von den Mitg 1 iedskasser- hierzu bevollmächtigt sind; entsprechendes gilt laut ihrer Satzung für die Ersatzkassanverbände (§ 525a RVO)• § 276d RVO, der durch Art. 1 Nr. 20 des Kostendämpfungs-Ei yänzungsqesetzes vom 22.12.1981 (BGBl. I 1578) einyeführt werden ist, sieht zwar vor, da5 die Krankenkassen oder die hierzu bevollmächtigten Verbände zur Sicherung einer s?irtschaftlichen Versorgung der Versicherten mit Heil- und Hilfsmitteln Rahmenvereinbarungen mit den Leistungserbringern schließen. Diese Bestimmung besagt jedoch nichts über die Form der Rahmenvereinbarung; sie wendet sich weder an die Leistungserbringer noch enthält sie eine zwingende Regelung wie beispielsweise die §§ 372, 373, 374 RVO) für den Fall, daß eine Rahmenvereinbarung nicht zustande kommt.
3.	Auch äü5> de. öffentlichen Aufgabe der Versicnervngs-
träger, die Heil- und Hilfsmittelversorgung der Versicherter
 sicherzustellen, roiot noch nicht der öffentlich-rechtliche Charakter des zur Erfüllung dieser Aufgabe abgeschlossenen
 Beschaffungs(rahmen)Vertrags. Zwar wird im allgemeinen eine öffentlich-rechtliche Aufgabe auch mit Mitteln des öffentlichen Rechts und mit öffentlich-rechtlichen Maßnahmen wahrgenommen und erfüllt werden (vgl. BGHZ 4, 266r 268? 17r 317, 322; 38, 49, 52). Doch geht es hier bei der Rahmenvereinbarung der Beklagten mit dem Bundesinnungsverband für das Orthopädie-, Chirurgiemechaniker- und Bandagistenhandwerk nicht um eine Regelung der öffentlich-rechtlichen Fürsorgepflicht gegenüber den Anspruchsberechtigten selbst, sondern um die Beschaffung der Heilmittel von - außerhalb des öffentlich-rechtlichen Fürsorgeverhältnisses stehenden - gewerblichen Anbietern. Diese Beschaffung dient zwar letztlich der Erfüllung der öffentlich-rechtlichen Fürsorgepflicht; doch erhalten dadurch weder der Beschaffungs(rahmen)vertrag mit der Regelung über die Zulassung der einzelnen Lieferanten noch die einzelnen Beschaffungsverträge öffentlich-rechtlichen Charakter.
Allein der Umstand, daß der Leistungserbringer, der dem Versicherten ein Heil- oder Hilfsmittel aushändigt, damit nicht nur eine vertragliche Verpflichtung gegenüber der Krankenkasse erfüllt, sondern damit gleichzeitig bei der Erfüllung der dem Versicherungsträger gegenüber dem Versicherten obliegenden öffentlich-rechtlichen Versorgungsverpflichtung mitwirkt, verleiht dem Beschaffungsgeschäft noch keinen öffentlich-rechtlichen Charakter. Das Beschaffungsgeschäft ist seiner Rechtsnatur nach von dem gesetzlichen Versicherungsverhältnis zu trennen. Die Öffentliche Hand benötigt zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben auch Waren
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und Leistungen, für deren Beschaffung ihr hoheitliche Mittel nicht zu Gebote stehen. Sie muß sich daher in diesem Bereich nach den für jedermann geltenden Bestimmungen, also auf privatrechtltcher Ebene, versorgen. Anders als z.B. für die ärztliche Versorgung (§§ 368 ff. RVO) hat die RVO für die Versorgung der Versicnerten mit Heil- und Hilfsmitteln keine Regelung getroffen und damit zu dem Ausdruck gebracht, daß sich die Beschaffung der erforderlichen Mittel, für die Erfüllung der hoheitlichen Aufgaben - wie es auch sonst üblich ist -grundsätzlich nach den Fegelr des Privatrechts vollzienen soll (vgl. hierzu auch BVerfGE 70, 1, IS bis 21, 27, 31).
4.	Auf der Grundlage eines privatrechclichen Beschaffungsgeschäfts kann auch die Entscheidung darüber, wer zur Belieferung zuzulassen ist, nicht dem öffentlichen Recht zugeordnef werden. Aus der zivilrechtlichen Qualifizierung des Beschaffungsgeschäfts ergibt sich - mangels einer
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abweichenden gesetzlichen Regelung -, daß auch die Zulassung der Lieferanten nach Privatrecht zu beurteilen ist. Die öffentliche Hand ist daher auch bei der Auswahl des Vertragspartners für ein fiskalisches Hilfsgeschäft grundsätzlich an das Privatrecht, insbesondere an das GWB, gebunden. Daneben muß sie auch im fiskalischen Bereich gewisse Bindungen und Schranken beachten, die für Privatpersonen nicht in entsprechender Weise gelten (vgl. BGHZ 52, 325, 328? BGH NJW 1967, 1911? BGH NJW 1977, 628, 629? 1981, 2184, 2186? BVerwG MDR 1973, 525). Daneben wird die Auswahl des Vertragspartners regelmäßig durch die hoheitlichen Aufgaben, deren Erfüllung das Geschäft mittelbar dient, beeinflußt werden. Diese besondere Bindung ändert jedoch nichts an der Rechtswegzuständigkeit der ordentlichen Gerichte (BGH NJW 1967, 1911? BVerwGE 5, 325, 328).
Sendler	Pfeiffer	Kissel
 Klein	Reiter	Schroeder-Printzen
v. Gamm	Kellermann	Danckwerts